績效、品質與消費者權益保障：論社會服務契約委託的責信課題

Performance, Quality, and Consumer Safeguards: Accountability Issues Surrounding Social Services Contracting

10.6785/SPSW.200509.0031

劉淑瓊(Joanne Shu-Chiung Liu)

責信 ； 契約委託 ； 行政法 ； 當事人－代理人理論 ； 非營利網絡 ； accountability ； contracting-out ； administrative law ； principalagent theory ； nonprofit network

社會政策與社會工作學刊

9卷2期（2005 / 09 / 01）

31 - 93

繁體中文

在新公共管理下「責信」概念重新被帶回到公共服務的管理當中，責信動力以及達成責信的機制，成為核心議題。公共服務引進契約委託的輸送方式等於帶進一個更加複雜的行政結構、更為鬆散的責信機制，因此本文旨在探討社會服務契約委託下為追求績效、品質與消費者權益之現有及應有的責信動力與責信機制。首先在理論層面分析管理主義脈絡下層級、法律、政治、專業等責信構面之意義、內涵、在實務上的運作，以及遭遇的困難與對策；並以台灣本土的實證資料呈現並評估目前在各責信面向所發展出來的機制及其實效。其次，有鑑於社會服務的特殊性格、社會服務接受者的脆弱性，及其與服務提供者間不對等的權力關係，本文將進一步從「行政法原則」角度，探討在講究績效的管理主義責信下，對服務使用者權益之衝擊，同時也分析在社會服務契約委託架構下，阻礙行政法原則實踐的因素。第三，本文將以「當事人－代理人理論」為軸心，剖析社會服務契約委託制度之本質，及要求管理主義與行政法責信的內在困境與限制。最後，將根據以上的分析與對話，在理論層面探討各責信構面之間的關係；在實務運作層面則分別對中央與地方政府及民間受託的非營利組織提出具體的建議。本文發現台灣目前社會服務契約委託在管理主義與行政法原則的責信兩方面之表現均不盡如人意，其表相的困境在於缺乏競爭市場，專業責信未盡成熟，公部門管理資源投入不足，尚未發展出有意義的監督與評鑑制度以落實法律責信；更根本的責信危機則是來自於對於契約委託制度的先天缺陷之不察與輕忽，因而建議決策者與契約管理者應務實地體察並在責信機制的設計上有所回應。本文並指出台灣由於法律與專業責信未臻成熟，因此各受託者多著力於政治責信，藉以自我證明正當性並取得更優越的受託條件，呈現政治責信掩蓋過法律責信與專業責信的奇特現象，此一現實使得政府更難成為一個精明的購買者。就理論層面而言，此一發現豐富了文獻有關責信概念的分析，顯示不同構面的責信彼此之間並非各自獨立表現，而是存在相互替代與交換的關係，政府應致力於建立一個整合的責信系統。最後，本文從政策面與執行面分別提出落實委外責信的建議。

The concept of ”accountability” as related to outsourcing of social services has attracted new attention in public administration. Contracting out social services by funding agencies gives rise to a more sophisticated administrative process and a less stringent mechanism in ensuring accountability. This paper analyzes, in the social services outsourcing process, the dynamics and mechanisms of accountability, that do and should exist in assuring performance, quality, and consumer safeguards. The first section explores theoretically four core dimensions of accountability, namely, hierarchical, legal, political, and professional. Secondly, this paper presents empirical data pertaining to the practice and problems as observed in Taiwan. The third section discusses how practice of accountability under the principles of managerialism impacts on the rights and interest of the service recipients. Also discussed are factors preventing enforcement of administrative laws. Several findings are presented: little competition exists in social service delivery industry; what accountability means to professional personnel is generally lacking; government's investment in developing meaningful and effective mechanism to oversee and evaluate accountability is insufficient; decision makers and contract managers need to recognize and respond to the pitfalls and potential accountability crisis existed in the current outsourcing practice. Because legal and professional accountability are quite weak in Taiwan, service delivery contractors focus on political accountability to prove its worthiness and to obtain better treatment. The reality of legal accountability overridden by political accountability severely hampers government agencies' ability to be effective purchasers of quality services. The recognition of current situation in Taiwan has heightened the interest in research and analysis of different dimensions of accountability, which do not exist independently, but interrelate with ech other. The author concludes this paper by presenting recommendations in policy development and implementations.

1. 劉淑瓊(2001)。社會服務『民營化』再探 :迷思與現實。社會政策與社會工作學刊，5(2)，7-56。
   連結：
2. 蕭文高、黃源協(2004)。成人機構照顧民營化：英國、瑞典和香港經驗之比較分析。社會政策與社會工作學刊，8(2)，83-124。
   連結：
3. Austin, D. M.(2002).Human Services Management: Organizational Leadership in Social Work Practice.NY:Columbia University Press.
4. Bardach, E.,C. Lesser(1996).Accountability in Human Services Collaboratives: For What? and to Whom?.Journal of Public Administration Research and Theory,6(2),197-224.
5. Behn, R. D.,P. A. Kant(1999).Strategies for Avoiding the Pitfalls of Performance Contracting.Public Productivity and Management Review,22(4),470-490.
6. Boyne, G. A.,C. Farrell,J. Law,M. Powell,R. M. Walker(2003).Evaluating Public Management Reforms.Buckingham:Open University Press.
7. Braye, S.,M. Preston-Shoot(1999).Accountability, Administrative Law and Social Work Practice: Redressing or Reinforcing the Power Imbalance?.Journal of Social Welfare and Family Law,21(3),235-256.
8. Breaux, D. A.,C. M. Duncan,C. D. Keller,J. C. Marris(2002).Welfare Reform, Mississippi Style: Temporary Assistance for Needy Families and the Search for Accountability.Public Administration Review,62(1),92-103.
9. Brinckerhoff, P. C.(2003).Mission-Based Marketing: Positioning Your Not-for-profit in an Increasingly Competitive World.Hoboken, NJ:John Wiley and Sons, Inc...
10. Christensen, T.,P. Lagreid(2002).New Public Management: The Transformation of Ideas and Practice.England:Ashgate.
11. Duncan, G.(1996).The Human Costs of Managerialism.Leichhart NSW:Pluto Press.
12. Eggers, W. D.(1997).Performance-Based Contracting: Designing State-of-the-art Contract Administration and Monitoring System.Los Angeles, CA:Reason Public Policy Institute.
13. Flynn, R.(1999).Professionals and the New Managerialism in the Public Sector.Buckingham:Open University Press.
14. Fox, M.,J. Johnston,R. Davis,R. Lee,M. Zimmerman(1998).An Evaluation of the Medicaid Managed Care Program in Kansas.
15. Freem, J.(1999).Recrafting the Rule of Law: The Limits of the Legal Orde.Oxford:Hart Publishing.
16. GAO(1999).Social Service Privatization: Ethics and accountability Challenges in State Contracting.Washington, D. C.:General Accounting Office.
17. GAO(1997).Social Service Privatization: Expansion Poses Challenges in Ensuring Accountability for Program Results.Washington, D. C.:General Accounting Office.
18. GAO(2002).Welfare Reform: Federal Oversight of state and local Contracting Can Be Strengthened.Washington, D. C.:General Accounting Office.
19. Gates S.,J. Hill(1995).Democratic Accountability and Governmental Innovation in the Use of Nonprofit Organizations.Policy Studies Review,14(1/2),137-148.
20. Gilman, M. E.(2001).Legal Accountability in an Era of Privatized Welfare.California Law Review,89(569),571-642.
21. Gilman, M. E.(2002)."Charitable Choice" and the Accountability Challenge: Reconciling the Need for Regulation with the First Amendment Religion Clauses.Vanderbilt Law Review,55(3),799-888.
22. Glennerster, H.(1992).Payin for Welfare: The 1990s.NY:Harvester Wheatsheaf.
23. Gregory, R.(1995).The State Under Contract.Wellington:Bridget William Press.
24. Handler, J. F.(1996).Down from Bureaucracy: The Ambiguity of Privatization and Empowerment.Princeton:Princeton University Press.
25. Hansen, J. J.(2003).Limits of Competition: Accountability in Government Contracting.The Yale Law Journal,112(8),2465-2507.
26. Health Canada(2002).Health Canada Audit Policy.Ottawa, Ontario:Healkth Canada.
27. Johnston, J. M.,B. S. Romzek(1999).Contracting and Accountability in State Medicaid Reform: Rhetoric, Theories, and Reality.Public Administration Review,59(5),383-399.
28. Keams, K. P.(1996).Managing Accountability.San Francisco:Jossey-Bass Publishers.
29. Ketti, D. F.(1993).Sharing Power: Public Governance and Private Markets.Washington, DC:Brookings Institution.
30. Kettner, P. M.,L. L. Martin(1993).Performance, Accountability and Purchase of Service Contracting.Administration in Social Work,17(1),61-79.
31. Kettner, P. M.,R. M. Moroney,L. L. Martin(1999).Designing and Managing Programs: An Effectiveness-based Approach (2nd ed.).Thousand Oaks, CA:Sage Publications.
32. Lavery, K.(1999).Smart Contracting for Local Government Services: Processes and Experience.Westport, Connecticut:Praeger.
33. Lawton, A.(1998).Ethical Management for the Public Services.Buckingham:Open University Press.
34. Lightfoot, J.(1996).Welfare and Policy: Research agendas and issures.London:Taylor and Francis Ltd. Press.
35. Longley, D.(1993).Pubic Law and Health Service Accountability.Buckmigham:Open University Press.
36. Governing Magazine
37. Martin, J.(1995).The State under Contract.Wellington:Bride Williams Books.
38. Martin, L. L.(1999).Contracting for Service Delivery: Local Government Choices.Washington DC.:International City/County Management Association(ICMC).
39. McKinney, J. B.,L. C. Howard(1998).Public Administration: Balancing Power and Accountability (2nd ed.).Westport, Connecticut:Praeger.
40. Miller, C.(2002).Towards A Self-Regulatory Form of Accountability in the Voluntary Sector.Policy and Politics,30(4),551-566.
41. Milward, H. B.(1996).Handbook of Public Administration (2nd ed).San Francisco:Jossey-Bass.
42. Olsen, J.P.(1997).European Yearbook of Comparative Government and Public Administration, vol. III.Nomos:Baden- Baden.
43. Patti, R.(2000).The Handbook of Social Service Management.Thousand Oaks, CA:Sage Publications.
44. Peat B.,D. L. Costley(2000).Privatization of Social Services: Correlates of Contract Performance.Administration in Social Work,24(1),21-38.
45. Preston-Shoot, M.(2001).A Triumph of Hope over Experience? Modernizing accountability: The Case of Complaints Procedures in Community Care.Social Policy and Administration,35(6),701-715.
46. Romzek, B. S.(1998).Transforming Government: The Realities of Managing Change in Public Organizations.San Francisco:Jossey-Bass.
47. Salamon, L. M.(1989).Beyond Privatization: The Tools of Government Action.Washington DC:Urban Institute Press.
48. Savas, E. S.(2002).Competition and Choice in New York City Social Services.Public Administration Review,62(1),82-91.
49. Tang, A.(1997).The Changing Role of Government in Community Services: Issues of Access and Equity to Administrative Review.Australian Journal of Public Administration,56(2),95-105.
50. Van Slyke, D. M.(2003).The Mythology of Privatization in Contracting for Social Services.Public Administration Review,63(3),296-316.
51. Walker, P.(2002).Understanding Accountability: Theoretical Models and Their Implications for Social Service Organizations.Social Policy and Administration,36(1),62-75.
52. 丘昌泰(2000)。公共管理：理論與實務手冊。台北:元照。
53. 行政院研考會(2004)。政府績效評估。台北:行政院研考會。
54. 孫本初(2001)。公部門課責問題之探究。人事月刊，33(3)，10-21。
55. 郭昱瑩 、劉淑瓊(2002)。行政院二代健保規畫小組第二階段相關技術報告。台北:行政院二代健保規畫小組。
56. 陳小紅(1999)。台北市社會福利 、社教機構 「民營化」個案之檢視與評估。台北:台北市政府研考會。
57. 馮燕(2000)。921災後的全民捐募與公益責信。厚生雜誌，11，31-33。
58. 馮燕(2001)。從部門互動看非營利組織捐募的自律與他律規範。台大社會工作學刊，4，203-242。
59. 黃源協(2001)。台灣社區照顧的實施與衝擊：福利多元主義的觀點。台大社會工作學刊，5，55-101。
60. 雷文玟(2002)。發包福利國 ? 一政府委託民間辦理福利服務責信架構之研究。兒童福利，2，147-179。
61. 劉淑瓊(2001)。政府福利服務契約委託執行績效評鑑之研究。
62. 劉淑瓊(2002)。地方政府推動防治家庭暴力實務運作模式及建構跨專業資源網絡之規畫研究。內政部。
63. 劉淑瓊(2002)。地方政府社會服務契約委託之決策策略與契約管理之研究。
64. 劉淑瓊(1998)。民營化政策在台灣 :社會學的觀點研討會。台北南港:中央研究院社會學研究所。
65. 劉淑瓊(2002)。加拿大健康照護系統之治理與課責機制。台北:台灣健康保險學會。
66. 劉淑瓊(1997)。依賴與對抗 :論福利服務契約委託下政府與民間受託單位間的關係。社區發展，80，113-129。
67. 鍾國彪、劉淑瓊、郭昱瑩(2004)。行政院二代健保規畫小組第二階段相關技術報告。台北:行政院衛生署。

1. 曾冠球(2019)。契約課責的弔詭：政府處理履約績效不佳廠商之多重考量。東吳政治學報，37(1)，55-114。
2. 曾華源、張友馨(2007)。財務管理是非營利組織募款責信之基礎。社區發展季刊，118，121-141。
3. 陳靜宜、李易駿(2010)。隱而未見的代價：臺灣社會工作短期契約僱用探析。臺灣社會工作學刊，8，35-88。
4. 程婉若、王增勇(2017)。「我和案主在兩個不同的世界裡」：合意性行為青少女自我保護服務之建制民族誌分析。女學學誌：婦女與性別研究，41，1-50。
5. 高迪理、吳秀照、王篤強(2010)。台灣社會福利民營化的未預期後果：地方政府相關人員「官僚自主性」的初步闡釋。社會政策與社會工作學刊，14(2)，91-146。
6. 侯建州(2018)。新管理主義對於醫院醫療服務之影響：給醫務社會工作的啟示。臺灣社會工作學刊，21，37-78。
7. 黃啟晉(2014)。論代理理論與對學校組織的衍生問題與解決途徑。學校行政，94，123-141。
8. 黃源協、侯建州(2012)。專業主義v.s.管理主義：英國社會工作歷史的檢視。臺灣社會工作學刊，10，1-46。
9. 柯于璋(2013)。政府委託研究案代理問題之探討：一個結合賽局理論與代理人理論的研究取向。行政暨政策學報，57，1-35。
10. 柯于璋(2020)。公私協力夥伴關係之爭議與課責－以我國文化創意產業園區委外經營為例。公共行政學報，58，55-87。
11. 連姿婷、沈瓊桃(2014)。親密伴侶暴力被害人保護服務方案結果評估。亞洲家庭暴力與性侵害期刊，10(2)，1-34。
12. 林沛君(2021)。兒童及少年安置及教養機構評鑑制度之現況檢視與未來發展取向之省思。臺大社會工作學刊，43，107-148。
13. 劉淑瓊(2008)。競爭？選擇？論臺灣社會服務契約委託之市場理性。東吳社會工作學報，18，67-104。
14. 劉淑瓊、彭惠(2007)。專業自主？組織自利？－論少年安置機構契約委託的篩案問題。臺大社會工作學刊，14，61-121。
15. 趙善如(2009)。提昇兒童少年保護個案家庭處遇組織間合作效能之要素：從實務工作者觀點探討之。臺大社會工作學刊，20，133-177。
16. 卓春英(2017)。社會福利民營化之實踐與省思─以社區照顧關懷據點之實施為例。社會發展研究學刊，19，112-140。
17. (2010)。誰來建構社區照顧服務網絡？—談公私部門的治理。社區發展季刊，132，315-324。
18. (2019)。社會福利服務委託對非營利組織發展的影響與挑戰：以喜憨兒基金會為例。社區發展季刊，166，121-129。