既患不均，可不患寡、不患貧乎？－從財政永續性與世代間不均的角度看臺灣的年金改革

PENSION REFORMIN TAIWAN: AN APPLICATION OF GENERATIONAL ACCOUNTINGMETHOD

董安琪(An-Chi Tung)；謝餘慶(Kevin Yu-Ching Hsieh)

國民移轉帳 ； 世代會計 ； 財政永續 ； 世代不公 ； 人口老化 ； 年金改革 ； National transfer accounts ； Generational accounting ； Fiscal sustainability ； Generational inequity ； Population aging ； Pension reform

臺灣經濟預測與政策

48卷1期（2017 / 10 / 01）

41 - 73

繁體中文

年金改革是當前臺灣的一個大困局：如果不改革，世代之間極度不公，且國家財政勢必崩壞，全民同受其害；但在目前官方的改革方案下，除了全民無不同感被剝奪，勞工與公教之間互不信賴，不同世代間也出現嚴重衝突，完全背離年改原本想帶來的社會和諧與穩定。臺灣並非特例，許多國家都同樣深陷年金危機之中，原因是既有的年金制度多採確定給付式的隨收隨付制，透過世代間的移轉功能，將未來的財務責任轉嫁給後代承擔。然而當這個制度所賴以存續的條件（特別是人口紅利與經濟成長）改變，年金制度的永續性面臨嚴峻的挑戰。臺灣的世代間不均嗎？國家財政可以永續嗎？政府年改方案有效嗎？有其他選擇嗎？針對這些疑問，本文採世代會計方法來加以探討。我們發現，目前臺灣的財政既不永續，世代也不公平，改革刻不容緩。但是，當前官方的年改方案缺少長久的目標及全盤的財務精算，未來勢需作一波又一波更嚴厲的改革。然而，若要根本解決，巨大的改革力道勢將引起社會所難以承受的動盪。我們認為，建立一個完整的年金改革方案的第一步是確立根本目標，並作總體精算；第二步是作通盤規劃，採多重政策：以修補年金制度替總體財政止漏，藉經濟成長強化各世代負擔能力，以提高基金報酬率來減少國家負債，藉增稅以完成財政平衡，並採漸進改革方式以減少社會衝擊；最後，政府應對民眾善盡溝通之責，使官民同心推動改革。

Pension reform has been a major issue in Taiwan in recent years, because of the huge public financial deficits and acute intergenerational inequity, both of which became exacerbated under rapid population aging and weakening economic growth. A series of questions are asked: (1) How serious is intergenerational inequity in Taiwan? (2) How severe is the long-term fiscal insolvency? (3) Does the proposed pension reform solve these two problems? (4)What options do we have regarding pension reform? To address these questions, we apply the Generational Accounting method to 2014 NTA data and official population projections. We calculated the generational accounts under different scenarios. The results suggest that both fiscal insufficiency and intergenerational inequity are serious, calling for immediate response. However, the current government proposal is far from adequate, as there are only piecemeal and short-term considerations. Therefore, we suggest the government start with a comprehensive review of all social programs and public finance, and then enact a combination of fiscal, financial and economic policies to ensure the feasibility and effectiveness of the pension reform.

1. 鄭琪芳與羅倩宜(2017), 「勞保費率增至18%, 加薪更難」, 自由時報, 2017 年1 月20 日。(Chang, C.-F. and Q.-Y. Lo (2017), “Harder to Get Salary Raise When Labor Insurance Contribution Rate Rises to 18%,” Liberty Times, January 20, 2017.)
2. 江慧珺(2016), 「國民年金納保人數逐年降, 繳費率僅5 成6」,聯合報, 2016 年8 月11 日。(Jiang, H.-J. (2016), “Number of National Pension ProgramInsurant Drops over Time, and Enrollment Rate Is Merely 56%,” United Daily, August 11, 2016.)
3. Smith, H. (2015), “Young, Gifted and Greek: Generation G - The World's Biggest Brain Drain,” The Guardian, January 19, 2015.
4. 勞動部勞動基金運用局(2016), 《勞退、勞保及國保基金投資運用概況》, 臺北: 勞動基金運用局。(Bureau of Labor Fund, Ministry of Labor (2016), Utilization Status of the Labor Funds, Taipei: Bureau of Labor Fund, Ministry of Labor.)
5. 行政院年金改革辦公室(2016), 《我國年金制度概況彙整》, 臺北:總統府國家年金改革委員會。(Pension ReformOffice, Executive Yuan (2016), Summary of Taiwan's Pension System, Taipei: Pension Reform Committee, the Presidential Office.)。
6. Auerbach, A. J.(ed.),Kotlikoff, L. J.(ed.),Leibfritz, W.(ed.)(1999).Generational Accounting around the World.Chicago, IL:University of Chicago Press.
7. Hsieh, K. Y.-C.,Tung, A.-C.(2016).Taiwan's National Pension Program: A Remedy for Rapid Population Aging?.Journal of the Economics of Ageing,5,63-68.
8. Lee, R.(ed.),Mason, A.(ed.)(2011).Population Aging and Generational Economy: A Global Perspective.Cheltenham:Edward Elgar.
9. Pertile, P.,Polin, V.,Rizza, P.,Romanelli, M.(2015).The Fiscal Disadvantage of Young Italians: A New View on Consolidation and Fairness.Journal of Economic Inequality,13,27-51.
10. United Nations(2013).National Transfer Accounts Manual: Measuring and Analysing the Generational Economy.United Nations:United Nations.
11. World Bank(2016).Development Goals in an Era of Demographic Change.Washington, DC:World Bank Group.
12. 公務人員退休撫卹基金管理委員會(2016)。第六次退撫基金精算報告。臺北=Taipei:公務人員退休撫卹基金管理委員會=Public Service Pension Fund Management Board。
13. 郝充仁(2013)。各國緩衝基金的研究。社區發展季刊，144，209-226。
14. 國家發展委員會(2016)。中華民國人口推估（105至150年）。臺北=Taipei:國家發展委員會=National Development Council。
15. 勞動部勞工保險局(2016)。104年度勞工保險普通事故保險費率精算及財務評估精算評估報告書。臺北=Taipei:勞動部勞工保險局=Bureau of Labor Insurance, Ministry of Labor。
16. 董安琪、蔡青龍、謝餘慶(2013)。少子化下依賴人口消費及代間移轉之研究模型操作與相關資料推估—附冊。臺北=Taipei:行政院經濟建設委員會=Council for Economic Planning and Development, Exective Yuan。
17. 謝餘慶、董安琪(2016)。一生所得與消費的素描：國民移轉帳方法的簡介。人文與社會科學簡訊，17(3)，55-65。
18. 關中、邊裕淵、李雅榮、何寄澎、胡幼圃、蔡良文、張哲琛、袁自玉、桂宏誠、周秋玲、熊忠勇、蔡敏廣、呂明泰、胡淑惠、簡慧樺(2013)。102年度考試院日本年金制度考察報告。臺北=Taipei:考試院=Examination Yuan。

1. 蔡馨芳,郭昱瑩,余致力(2020)。公務人員退休年金設計： 確定給付制、確定提撥制或雙層制？。文官制度季刊，12(1)，15-49。
2. 韓幸紋,梁景洋(2020)。從人口老化及薪資停滯角度探討全民健保財務及保費負擔世代分配問題。臺灣經濟預測與政策，51(1)，57-110。
3. 黃泓智,郭又瑄,李永琮(2022)。確定給付制退休金計畫評估指標以及其在台灣之應用。管理學報，39(3)，357-381。
4. 黃絲梅(2020)。制度變遷的適應：以地方公務人員對新退撫制度為例。嶺東學報，46，253-288。
5. 簡聖哲,王宏文(2020)。臺灣勞工保險「高薪低報」行為對勞保財務之影響。行政暨政策學報，70，67-101。
6. 呂嘉穎(2022)。公益與私益的衝突？－從最高行政法院107年度判字第320號判決談起。臺北海洋科技大學學報，13(2)，153-167。
7. 龎寶宏(2018)。年金改革之「臺灣名義確定給付」（TW-NDB）模式初探。聯大學報，15(2)，25-45。
8. 龎寶宏,陳心怡(2020)。從社會保險純度觀點探討公教年金改革成效。聯大學報，17(2)，57-77。
9. (2022)。銀髮大分流：台灣中高齡民眾的退休選擇與個人所得分析。台灣社會學，43，103-142。